Passerelles pour avoir accès à l’information diffusée par le Gouvernement : Programme des services de dépôt (PSD) et Les Éditions du gouvernement du Canada (EGC)

Exposé de principe

SECTEUR DES PROGRAMMES D’ACCÈS PUBLIC

TRAVAUX PUBLICS ET SERVICES GOUVERNEMENTAUX CANADA

Le 17 décembre 1999

Table des matières

• Introduction
• Les deux programmes
  • Les Éditions du gouvernement du Canada (EGC)
  • Programme des services de dépôt (PSD)
• Pourquoi le PSD et les ECG sont-ils importants
• Les défis à venir
• Les orientations possibles pour l'avenir
• Conséquences
• Conclusion

Au moment où le Gouvernement profite de la technologie de l’information pour se rapprocher des citoyens et des intervenants, il faudrait davantage mettre l’accent sur deux programmes ¾ le Programme des Services de dépôt (PSD) et Les Éditions du gouvernement du Canada (EGC) ¾ pour porter au maximum la valeur qu’ils ajoutent aux produits d’information du gouvernement.

Le PSD et les EGC sont des programmes importants qui « branchent » les Canadiens et les Canadiennes entre eux et les « branchent » également à leur Gouvernement sans qu’il en coûte trop. Ces programmes sont des exemples de pratiques gouvernementales meilleures et plus transparentes d’un océan à l’autre et, par l’entremise d’Internet, ils offrent ce service à l’échelle planétaire. Les deux programmes offrent une alternative à ceux qui n’ont pas accès à Internet dans les communautés urbaines, rurales ou isolées du Canada et ils accélèrent la transition au mode de distribution électronique de documents.

Lorsqu’ils reçoivent un soutien convenable, les programmes deviennent des leviers encore plus puissants pour assurer la connectivité des citoyens, faciliter l’utilisation de l’information diffusée par le Gouvernement et constituer un bassin de citoyens qui ont l’habitude de rechercher, d’utiliser et de créer le savoir. Cet exposé portera sur les moyens dont le Gouvernement dispose pour mettre à profit ses investissements dans les deux programmes. Il examinera également différentes possibilités servant à exploiter au maximum ces programmes, pour que le Gouvernement puisse atteindre son objectif, qui est de faire en sorte que le Canada devienne le pays le mieux branché avec ses citoyens.

Le PSD et les EGC ont été soumis à plusieurs examens officiels et ils ont reçu la désignation de services principaux du Gouvernement. En relevant rapidement les défis, nous pouvons améliorer les programmes de façon à ce qu’ils soutiennent et complètent une gamme de projets axés sur les citoyens, y compris Service Canada, le site du Canada, le Centre d’information du gouvernement (1 800 O-Canada), le Programme d’accès communautaire, les projets d’accroissement de la présence de Patrimoine canadien et les Centres de services aux entreprises du Canada.

Établi depuis plus de 100 ans, les EGC sont l’éditeur officiel du gouvernement du Canada permettent au public d’avoir accès aux documents gouvernementaux. Voici certaines des fonctions dont doivent s’acquitter les membres de l’organisation :

• fournir des services d’édition obligatoires et facultatifs aux ministères et organismes du gouvernement fédéral;
• coordonner les activités d’édition de l’administration fédérale;
• administrer des accords de licence et des droits d’auteur de la Couronne;
• fournir de l’information, de l’encadrement et des conseils en matière de politiques, de pratiques et de normes, dans le domaine de l’édition, qui correspondent aux directives du Conseil du Trésor;
• offrir une gamme de services couvrant entièrement le processus d’édition;
• planifier et mettre en oeuvre un programme de co-édition entre trois parties, dont les ministères clients qui sont chargés du contenu de la publication et les éditeurs du secteur privé qui sont chargés de tous les aspects concernant la publication;
• assurer la bonne marche d’une installation centrale dans laquelle ont lieu des activités de commande, d’entreposage et de distribution, de même que veiller à ce que les publications fédérales soient distribuées directement au public et à un réseau de plus de 2 300 librairies et distributeurs partout au Canada et dans d’autres pays;
• produire des catalogues, des guides et des outils pour aider les gens à trouver l’information dont ils ont besoin, tant en version papier qu’en version électronique;
• gérer une base de données contenant de l’information diffusée par le Gouvernement;
• faire la promotion des publications et des produits du gouvernement fédéral (y compris ceux en médias substituts comme le braille), en participant à des salons de livres, à des salons professionnels et à d’autres événements de promotion;
• veiller à la publication de documents pour le compte du PSD.

Le financement des EGC est fondé sur la méthode du recouvrement intégral des coûts. Les fonds sont tirés de la vente de publications et de services aux ministères clients.

Dans le cadre du PSD, qui est financé par crédits parlementaires, des exemplaires de publications fédérales sont distribuées à 955 bibliothèques de dépôt partout au Canada et dans le monde, ce qui rend le matériel accessible au public. Les experts dans ces bibliothèques font ensuite profiter le public de leurs connaissances spécialisées sur l’information diffusée par le Gouvernement.

Le PSD offre un « filet de protection » pour l’information publique qui vient compléter les activités des EGC. Il a cette capacité parce que les responsables du programme peuvent renseigner les gens sur les documents produits par le Gouvernement et parce qu’ils veillent à ce que l’information soit distribuée gratuitement à grande échelle. La création, la garde et la conservation de l’information ayant trait aux documents fédéraux, de même que la définition exacte d’un document du Gouvernement sont des tâches accomplies officiellement dans le cadre du programme.

Dans le cadre du PSD, les ministères et organismes fédéraux doivent faire parvenir aux responsables du programme leurs publications pour que la distribution s’ensuive. Environ la moitié de tous les ministères et organismes fédéraux satisfont à cette demande. En conséquence, le catalogue est incomplet. Certains ministères qui ont des programmes d’édition élaborés dont le financement est fondé sur la méthode du recouvrement des coûts n’estiment pas avantageux de contribuer au PSD. Dans d’autres cas, les ministères n’ont pas de méthode pour désigner leurs publications et pour les déposer au PSD. Statistique Canada, dont les publications sont particulièrement importantes aux ressources de bibliothèque, participe au PSD. C’est aussi le cas des deux chambres du Parlement.

Le PSD conserve également des archives électroniques de documents gouvernementaux qu’il est possible d’accéder, sur-le-champ, par l’entremise d’Internet. Il contribue au Système interactif d’information gouvernementale (SIIG), un projet pilote servant à élaborer un modèle pratique de dépôt et de conservation de documents électroniques.

Le PSD entretient et soutient l’infrastructure du « filet de protection » de l’information publique. Cela consiste, entre autres, à élaborer et à coordonner la formation, à faciliter les échanges de publications à l’échelle internationale pour le compte du gouvernement fédéral et à appuyer les moyens de communication utilisés par le Gouvernement pour mettre les citoyens au courant de l’information disponible

3. Pourquoi le PSD et les ECG sont-ils importants?

Pour offrir un service « tout en un » dans le cadre d’une méthode de diffusion globale de l’information, les deux programmes aident déjà le public à naviguer dans le vaste et souvent complexe réseau de documents qui leur sont disponibles. Les deux programmes sont essentiels à la stratégie du gouvernement du Canada qui consiste à « brancher » les Canadiens et les Canadiennes.

Pour préparer le document d’information complémentaire, de nombreux intervenants ont été interviewés, y compris les ministères et organismes gouvernementaux, les distributeurs, les éditeurs, les bibliothèques et les organisations non gouvernementales. Ces intervenants diversifiés ont réitéré l’importance et la valeur qu’ils accordent à ces programmes.

Répondre aux besoins qu’ont exprimés les Canadiens et les Canadiennes

Les intervenants en sont venus à se fier au PSD et aux EGC pour quatre raisons.

• Fiabilité : les citoyens et les intervenants dépendent du PSD et des EGC pour établir dans l’ensemble du Gouvernement des normes qui feront la distinction entre l’information qui répond aux exigences rigoureuses de publication et celle dont le cycle de vie est éphémère. De telles normes et des services d’aide sont particulièrement importants puisque de plus en plus d’information figure dans les sites Web. Par ailleurs, les EGC protègent efficacement les droits d'auteur de la Couronne.
  
  
• Intégralité : plus l’information d’une source donnée est détaillée, plus elle a la possibilité de servir à un grand nombre de personnes. Étant donné que les gouvernements publient une quantité croissante de documents sur le Web, les Canadiens veulent un navigateur de réseau qui peut les aider à intégrer de l’information provenant de différentes sources et présentée sous différents formats. C’est précisément ce que font les deux programmes par l’entremise de leurs bases de données et de leurs catalogues gouvernementaux, ainsi que par l’entremise d’un centre d’appel central.
  
  
• Accessibilité : les contribuables paient pour l’élaboration de l’information diffusée par le Gouvernement. Ils doivent être capables d’avoir accès à cette information, de préférence par le moyen de leur choix, c’est-à-dire par l’entremise ou non d’Internet. Par ailleurs, l’efficacité de nombreux programmes dépend de leur capacité à diffuser de l’information à un public le plus général qui soit. Les « métadonnées » (ou de l’information sur de l’information) du PSD et des EGC informent les utilisateurs de ce qui est disponible et les aident à trouver ce qu’ils cherchent. De plus, le PSD facilite considérablement la tâche des ministères qui doivent, conformément aux exigences de la Politique du gouvernement en matière de communications, garder un index de ce qu’ils publient.
  
  
• Conservation : le PSD aide les Archives nationales (AN) et la Bibliothèque nationale (BN) à entreposer de l’information pour les générations à venir, c’est-à-dire à conserver notre mémoire nationale, culturelle et historique. Le catalogue du PSD, par exemple, sert de norme officieuse pour décider quels documents électroniques valent la peine d’être conservés. Le PSD offre, bien sûr, la plupart des documents diffusés par le Gouvernement qui se trouvent à la Bibliothèque nationale.

Combler un créneau important et unique

Certains confondent la vocation du PSD et des EGC avec le mandat d’entités comme les Archives nationales (AN) et la Bibliothèque nationale (BN). En fait, ces organisations sont très différentes des deux programmes, et leurs objectifs sont également très différents.

• À la Bibliothèque naitonale, on fait la collection, la conservation et la promotion des publications faisant partie du patrimoine canadien. Les publications canadiennes y sont collectionnées, et les éditeurs canadiens doivent, en vertu de la loi, envoyer des exemplaires des documents publiés à la BN.
• Aux Archives nationales, on conserve les archives qui font partie du patrimoine canadien. Les documents du Gouvernement y sont collectionnés ainsi que des documents non publiés provenant de collections privées. Ni le prêt ni l’édition de documents ne font vraiment partie des activités des AN.

La BN et les AN sont à Ottawa tandis que le PSD et les EGC représentent le Gouvernement dans toutes les principales communautés du pays d’un océan à l’autre. Ils ont, par ailleurs, une présence virtuelle par l’entremise d’un catalogue en direct qui contient 100 000 publications électroniques ou sur papier. Plus de 90 p. 100 des Canadiens et des Canadiennes habitent dans une région où il est facile d’avoir accès à une bibliothèque de dépôt.

Le PSD et les EGC fournissent des « métadonnées » ou de l’information sur de l’information dans l’ensemble du Gouvernement. Cette activité est unique en son genre dans l’administration fédérale. En conséquence, le Gouvernement peut répondre à des demandes d’information sur une vaste gamme de sujets (« Quelle information est disponible sur...? » « Où puis-je me renseigner au sujet de...? »).

Fournir un soutien important pour l’atteinte des principaux objectifs du Gouvernement

Le PSD et les EGC ont été des outils extrêmement précieux, maniés par le Gouvernement pour l’aider à avancer dans plusieurs importants projets de gestion de communication et d’information. Les deux programmes ont été incorporés à certains des plus importants portefeuilles du Gouvernement.

• Rendre le Gouvernement plus efficace : les clients et le Gouvernement épargnent de l’argent quand le seul point de contact est composé d’experts qui comprennent l’édition et qui sont au courant de ce qui se trouve dans le complexe réseau d’information du Gouvernement. La multiplication de cet effort de ministère en ministère ne serait pas rentable, particulièrement dans le cas où cela mettrait en péril les économies d’échelle et confondrait davantage le public.
  
  
• Bâtir une cohésion sociale : les programmes permettent au Gouvernement fédéral d’être présent dans 955 bibliothèques et chez 2 000 distributeurs ou libraires d’un océan à l’autre. De plus, ils donnent à tous les Canadiens et toutes les Canadiennes accès à une quantité énorme d’information dont le regroupement a été effectué pour eux. Les programmes soutiennent le Bureau d’information du Canada et Patrimoine canadien et ils viennent compléter le Programme de coordination de l’image de marque. De façon plus générale, ils sensibilisent les Canadiens à ce qu’ils ont en commun : leur histoire, leurs valeurs, leur culture et leurs réalisations en tant que nation.
  
  
• Rendre le Gouvernement transparent et tenu de rendre compte : en structurant, en organisant et en cataloguant l’information, le PSD et les EGC aident le Gouvernement à devenir plus transparent et tenu de rendre compte. Ils assurent l’archivage officiel du comportement des ministères. De plus, grâce aux programmes, la quantité d’information offerte au public a augmenté, ce qui a pour effet de réduire le coût correspondant aux demandes d’information présentées en vertu de la Loi sur l’accès à l’information. Davantage d’économies seraient réalisées par l’entremise du dépôt de documents électroniques auprès du PSD.
  
  
• Obtenir l’engagement des citoyens : le point précédent a un autre avantage : une augmentation de la transparence au Gouvernement et la circulation d’une plus grande quantité d’information peuvent aider tous les citoyens à s’engager davantage et à trouver des solutions à certaines questions soulevées au pays.
  
  
• Offrir un meilleur service aux Canadiens et aux Canadiennes : le PSD et les EGC utilisent une méthode de prestation de services intégrés, et les citoyens peuvent avoir accès à cette information de différentes façons. La technologie de l’information a été adoptée assez rapidement par les deux programmes. Ils sont en mesure de bien soutenir et de compléter une gamme de projets axés sur les citoyens, y compris Service Canada, le site du Canada, le Centre d’information du Canada (1 800 O-Canada), le Gouvernement en direct et les Centres de services aux entreprises du Canada. Ils sont également en mesure de fournir des liens importants avec les éditeurs canadiens.
  
  
• Améliorer l’image du Canada à l’étranger : sans le PSD et les EGC, les Canadiens et les Canadiennes n’auraient d’autre choix que de se laisser submerger par la prolifération de données et d’information américaines. La diffusion de cette information fait la promotion de l’image, des valeurs et de la culture du Canada à l’étranger et soutient les Canadiens et les Canadiennes qui font de la recherche dans le monde entier. Le PSD aide également le Canada à respecter ses obligations ayant trait à l’échange d’information dans le cadre de traités internationaux.

Le PSD et les EGC ont contribué à l’avancement de plusieurs éléments du programme du Gouvernement, mais il existe de nombreux domaines où le potentiel des programmes n’est pas exploité.

• Créer des partenariats visant à améliorer l’accès et l’« intermédiation ».
• Revoir les modes de financement actuels.
• Améliorer la synergie par la coordination entre des projets en cours, particulièrement ceux liés à l’accès à l’information par le public.

La section précédente mentionne trois domaines dans lesquels les programmes nécessiteraient des améliorations. Voici maintenant les nouvelles orientations qu’il serait possible d’adopter.

Améliorer l’accès et l’intermédiation

Les programmes font le pont entre l’information et les personnes qui l’utilisent. Grâce aux programmes, les personnes qui agissent en tant qu’intermédiaires peuvent renseigner les gens sur l’information dont ils ont besoin. Les programmes ont toutefois besoin d’outils innovateurs pour organiser l’information, pour appuyer les styles individuels de recherche et pour laisser les utilisateurs adapter l’information. Les bibliothèques de dépôt ont également besoin de mécanismes de soutien pour offrir des services efficaces d’« intermédiation » dans le domaine de la documentation électronique. Par ailleurs, le public devrait pouvoir utiliser le moyen de son choix, c’est-à-dire ne pas avoir à se limiter à celui offert par le Gouvernement.

Revoir les modes de financement

En raison du mauvais financement et de l’érosion continue des programmes, il se peut que les programmes soient moins performants et que les employés devenus experts en prestation de services dans ce domaine choisissent de s’en éloigner. Voici des solutions possibles pour remédier aux problèmes de financement :

Pour les EGC :

1. Utiliser la méthode de recouvrement intégral des coûts pour financer les EGC ne correspond pas au rôle central qui est proposé, c’est-à-dire le rôle de coordonnateur de la gestion et de la distribution des publications dans l’ensemble du Gouvernement. Les moyens de financement actuels encouragent l’organisation à générer des recettes plutôt de jouer son rôle primordial qui est d’agir dans l’intérêt public. Le recouvrement des coûts décourage, au lieu d’encourager, la participation des ministères clients au programme. Le recouvrement des coûts semble engendrer des coûts administratifs supplémentaires qui ne présentent aucun avantage direct pour les ministères auteurs. Par ailleurs, les EGC subventionnent les coûts de publication par le biais du produit des ventes. Les ministères auteurs sont au courant de cette réduction indirecte des coûts. Ainsi, si les EGC étaient financées au moyen de crédits parlementaires, elles pourraient se consacrer à leur rôle principal de façon plus efficace que maintenant.

Pour le PSD :

2. Le PSD a besoin de suffisamment de fonds pour permettre au public d’y avoir entièrement accès, c’est-à-dire d’avoir une réserve financière servant à indemniser les éditeurs du Gouvernement qui vendent leur matériel. (Cela couvrirait, notamment, des sources d’information importantes comme le Centre national d’information, l’Institut canadien de l’information scientifique et technique, le CNRC et la base de données AMICUS de la Bibliothèque nationale.) L’achat de ce produit coûterait un supplément de 6,9 millions de dollars en 1999-2000, quoique l’élimination de l’impression sur demande réduirait ce montant de 495 000 $.

Améliorer la synergie entre les projets connexes

Il est possible que d’autres occasions se présentent pour améliorer la synergie entre les EGC, le PSD et les projets connexes, comme Service Canada, le site du Canada, le Centre d’information du gouvernement (1 800 O-Canada), le service téléphonique gratuit, les Centres de services aux entreprises du Canada et le Bureau d’information du Canada.

Manquer aux besoins toujours changeants des EGC et du PSD, notamment à une époque où la gestion de l’information est en pleine révolution, empêcherait le Gouvernement d’atteindre plusieurs de ses objectifs en matière de documentation électronique

« en direct ». Cela serait particulièrement le cas si le service d’archivage central était perdu. L’information serait plus difficile à trouver, le gouvernement fédéral s’éloignerait de ses citoyens et les coûts augmenteraient alors que d’autres ministères devraient créer un nouveau système de distribution de documents à l’intention du public. À moins que le contenu de l’information du Gouvernement ne soit fiable, bien structuré et facile d’accès, des transactions électroniques complexes seront difficiles, sinon impossibles à effectuer.

En fait, accorder moins d’importance au rôle joué par les deux programmes servirait à

« débrancher » les Canadiens et les Canadiennes, plutôt qu’à les « brancher ». En conséquence, une composante clé de la méthode d’accès à l’information du Gouvernement serait perdue.

Aujourd’hui, 92 p. 100 des Canadiens et des Canadiennes habitent dans une région où il est facile d’avoir accès à une bibliothèque de dépôt. Cela signifie que les EGC et le PSD ont fourni des outils exemplaires pour « brancher » les Canadiens et les Canadiennes entre eux et pour les « brancher » au gouvernement fédéral.

À l’heure actuelle, l’existence des deux programmes est en jeu. Sans eux, la diffusion de l’information sera plus coûteuse et plus fragmentée. Les utilisateurs dans toutes les communautés auront plus de difficulté à se procurer de l’information et auront moins de moyens pour le faire.

Néanmoins, en commençant une discussion réaliste sur les nouvelles orientations qu’il serait possible d’adopter, notamment celles qui concernent le financement, les deux programmes peuvent être pleinement exploités et peuvent continuer d’occuper des positions dominantes dans le domaine de l’information.